בסוף חודש מאי פרסמה הועדה לבחינת צמצום המזומן במדינה, בראשותו של הראל לוקר, מתווה לצמצום השימוש במזומן בישראל [PDF]. בשורה התחתונה, ממליצה הועדה כי השימוש במזומן יוגבל לעסקאות בגובה של עד 5,000 ש"ח. עסקאות בין אנשים פרטיים יוגבלו ל-15,000 ש"ח בלבד. הועדה גם הגישה המלצות לצמצום השימוש בצ'קים, אך על כך לא נרחיב את הדיון. המתווה פורסם וזכה למספר איזכורים בתקשורת הישראלית אבל לא לתגובות של ממש. כאשר המתווה פורסם לפני כחודשיים ציפיתי שהוא יתפוס נתח משמעותי מסדר היום הציבורי, אבל לעת עתה מסתבר ששינוי רדיקלי של מבנה אמצעי התשלום בחברה הישראלית לא מעניין כל כך את האזרח המצוי. רשומה זו הינה הניסיון שלי לתת מענה לוועדת לוקר ועל הדרך להציף את סוגיית חיסולו של המזומן במחשבה הכלכלית.

הרעיון של כלכלה ללא מזומן (Cashless Economy) אינו חדש. ברשומת "מבוא לכסף" אשר בחנה את גילגולו של הכסף מימי הברטר ועד לכסף פיאט ניתן להבחין בתהליך של פישוט אמצעי התשלום. בעבר החליפו כבשים בתמורה לשקי חיטה, לאחר מכן עברו למתכות יקרות, מטבעות בגדלים שונים, אסימונים ושטרות כסף, ולבסוף לשטרות נייר צבעוניים ופשוטים. במקביל, מהפכת המיחשוב הפכה את העברת הכסף ואת ביצוע העסקאות לפשוטים כל כך עד שלא נדרש להחזיק עוד באסימון פיזי כדי לבצע רכישה. המידע על אמצעי התשלום שלנו מאוחסן במחשבים בבנקים, ואלה מתקשרים ביניהם ומאפשרים לנו לבצע עסקאות ללא צורך להכניס את היד לכיס. צופה מן הצד עלול לתהות מדוע מתעקשת החברה שלנו להחזיק בניירות ובחתיכות המתכת הללו בתוך הארנק, כאשר קיימים אמצעי תשלום נוחים יותר לשם כך.

ועדת לוקר לא ממליצה "ללכת עד הסוף" ולהיפטר ממזומן לחלוטין – היא מכירה בחשיבותו של המזומן כאמצעי תשלום עבור אזרחי המדינה. הסיבה לרצון הועדה לצמצם את השימוש נובע מתוך מטרתה להילחם בבעיה שמדירה שינה מעיניהן של ממשלות רבות ברחבי העולם: הכלכלה השחורה.

הכלכלה השחורה והעלמת מס

ממשלת ישראל, כמו מרבית ממשלות העולם, מנסה מזה שנים להילחם בתופעת הכלכלה השחורה. ועדת לוקר מגדירה את הכלכלה השחורה כך:

הביטוי "כלכלה שחורה" או "כלכלת צל" מציין את אותו נתח בפעילות הכלכלית שאינו מופיע בנתונים על התוצר המקומי הגולמי. מקובל להגדיר כלכלה שחורה כפעילות כלכלית המתבצעת מחוץ למסגרת החוקית של המדינה, וככזו, מרביתה אינה מדווחת לרשויות המס או רשויות אחרות. הכלכלה השחורה כוללת את הפעילויות ואת ההכנסות אשר באופן מכוון מוסתרים מהרשויות הציבוריות במטרה להימנע מקיום החובות המוטלות על כל אזרח ועסק. מקובל להתייחס לשני סוגים של פעילות כאשר מסווגים את מקור ההון השחור: לפעילות כלכלית חוקית ולפעילות כלכלית לא חוקית.

כמה מכם זוכרים את הפירסומת הזו?

זו הייתה יריית הפתיחה של קמפיין המלחמה בהון השחור. הממשלה ביקשה מאזרחיה להלשין האחד על השני כדי שתוכל לתפוס ולהעניש את "הפרזיטים" בחברה, את אותם אנשים ש"נהנים מכל מה שהמדינה נותנת" אבל לא משלמים את חלקם. שוב, ממשלת ישראל איננה היחידה: ממשלות בלגיה, איטליה וצרפת, לדוגמא, מפעילות קמפיינים דומים.

עתה הגיעה ועדת לוקר ומספקת לנו תרופת פלאים: פשוט הקטינו את השימוש במזומן והעלמת המס תרד. מאין הגיעו חברי ועדת לוקר למסקנה הזאת? קשה לדעת. בכל 65 העמודים של דו"ח הביניים לא מסבירה הועדה מדוע הטלת מגבלות על המזומן תקטין את היקף הכלכלה השחורה. קו ההגיון המנחה הנובע מעבודת הועדה מסיק כי הלבנת הון והתחמקות ממס זה רע, אלו מתבצעים באמצעות מזומן, אֶרְגוׁ – צמצום המזומן יוביל לצמצום הלבנת ההון והתחמקות ממס. הבה נדון בנושא וננסה להבין את הבעייתיות של הצעת הועדה.

ההמלצות לא ישנו דבר…

ועדת לוקר מעריכה את היקף הכלכלה השחורה בכ-22% מהתוצר המקומי הגולמי. הועדה מבססת הערכה זו על מחקר של הבנק העולמי משנת 2010 שניסה להעריך את היקף הכלכלה השחורה בכל מדינות העולם. גם עורכי המחקר וגם חברי ועדה מודים כי יש בעיה עם הערכות מסוג זה מכיוון שלא ידועים היחסים בין המשתנים השונים לבין המשתנה המוסבר – גודל הכלכלה השחורה. אנחנו נקל עם הועדה ונניח שהמספר הזה, 22%, הוא מספר קרוב מספיק להיקף ההון השחור האמיתי בכלכלה הישראלית. מה המספר הזה כולל בתוכו? מיהם אותם עברייני הון שחור?

הפעילות החוקית

כפי שציינה הועדה, חלק מההון השחור הוא פעילות כלכלית חוקית אשר איננה מדווחת (שזה לא חוקי). כאן נכנסת, למשל, הבייבייסיטר בת ה-17 שמטפלת בילדים שלכם כשאתם הולכים להצגה. כאן נכנס אותו מלצר, המשלשל את הטיפ לכיסו מבלי לדווח. זוהי הסטודנטית ששכרתם כמורה פרטית לפיזיקה עבור הילד שלא מצליח להבין מכניקת קוונטים. זהו גם האינסטלטור שנתן לכם מחיר טוב בלי לרשום בספרים וגם השיפוצניק שעובד אך ורק במזומן.

המלצות ועדת לוקר לא ישפיעו כלל על אוכלוסיה זו. ראשית, מגבלות סכומי המזומן בעסקאות המדוברות גבוהות דיין בכדי שלא יחייבו את מרבית העוסקים להימנע מביצוע עסקאות במזומן. שנית, גם עבור אותם מקרים בהם העסקאות תהיינה בסכומים גדולים העולים על המגבלה, יוכלו עדיין העוסקים לבצע את עסקאותיהם במזומן. מי בדיוק אמור לעצור אותם? מס הכנסה? הרי זהו אותו מס הכנסה שכבר היום לא מצליח לעצור אותם ולגבות מהם מס בגין הכנסותיהם. כיצד יצליח מס הכנסה לאכוף כעת גם את מגבלת המזומן? התשובה היא שאין למס הכנסה היום שום יכולת. המהלך הזה בסך הכל יהפוך חלק מעברייני המס לעבריינים נוספים – עברייני מזומן, אבל לא ישנה במאומה את גביית המיסים של מדינת ישראל או את היקף הכלכלה השחורה.

על הדרך יכלה ועדת לוקר להוסיף חוק נוסף: חוק האוסר על אזרחי המדינה מלעבור על חוקי המדינה. ברור לכולנו שחוק זה לא ישפיע במאומה על שיעור הציות לחוק, ולכן לא ברור מדוע ועדת לוקר סבורה שהפיכת עברייני מס לעברייני מזומן תתרום בצורה כלשהי להגדלת גביית המס מהציבור ולצמצום ההון שחור.

הפעילות הלא חוקית

תחת קטגוריה זו נכנסים כל העוסקים בפעילות לא חוקית, ואשר מסיבה זו חייבים לפעול במזומן. סוחרי סמים לא יכולים לגבות תשלום בעבור הסחורה שלהם בכרטיס אשראי משום שהם מוכרים מוצרים אסורים. בעלי בתי הימורים לא חוקיים, מעניקי שירותי זנות ושאר פעילויות לא חוקיות מסתמכים בעיקר על תשלום במזומן בעבור הסחורות והשירותים שהם מספקים, ולא יכולים לקפוץ לפקיד השומה הקרוב לביתם כדי לפתוח תיק במס הכנסה. הועדה לא מציינת מספרים (כי אין לה) אבל אני מעריך שמדובר בחלק הארי של הכלכלה השחורה בישראל. לא משנה כמה בייביסיטרים ומלצרים יש במדינה, סביר להניח שתעשיית ההימורים, הסמים והזנות מגלגלת הרבה יותר מזומן.

האם צמצום ההון השחור הנובע מפעילות לא חוקית יגדיל את גביית המס? לא. אין שום סיכוי. אי אפשר לגבות מס על מכירת קוקאין מכיוון שמכירת קוקאין איננה חוקית. אי אפשר לגבות מבעל קזינו בדירת מסתור מס חברות בגין הכנסות ההימורים שלו מכיוון שזה לא חוקי לנהל קזינו במדינה. לעבריינים הללו אין שום ברירה אחרת מלבד שימוש במזומן. כלכלנים היו מנסחים זאת כך: "העלות השולית של ביצוע עבירת מזומן עבור העבריינים היא נמוכה מאוד". העבריינים ממילא מבצעים פעילות כלכלית בלתי חוקית בעליל, העבירה הנוספת שהם כעת יבצעו, קרי, ביצוע עסקאות במזומן בסכומים אסורים, לא תהיה מה שירתיע אותם מביצוע העבירה. יתרה מכך, אין להם שום אלטרנטיבה אחרת, מכיוון שהם לא יכולים להתחיל לסלוק כרטיסי אשראי או לקבל העברות בנקאיות. רוצה לומר: חלק ניכר מההון השחור יישאר תמיד הון שחור.

יש דרך אחת לגבות מס מהון שחור לא חוקי – לגליזציה. אם סחר בסמים יהפוך מחר להיות חוקי, יהיה ניתן לפתוח חנויות לממכר סמים באבן גבירול ומס הכנסה ירוויח את המע"מ, מס החברות ומס ההכנסה מסוחרי הסמים. אם יהיה ניתן לפתוח בתי קזינו ו"מכוני בריאות" באופן חוקי, יהיה ניתן לגבות גם מאלה מס. נכון לסוף מאי גבתה הממשלה בקולורדו יותר מ-34 מליון דולר מיסים, רישיונות ואגרות בגין הסחר (החוקי) במריחואנה, זהו צמצום אמיתי בהון השחור, מכיוון שהצרכני המריחואנה רוכשים את הסמים שלהם באופן חוקי, ומשלמים על כך מס.

לועדת לוקר אין מנדט לדבר על לגליזציה, ואני משוכנע שחלק נכבדים מהקוראים יטענו, ובצדק, כי יש היבטים לא כלכליים כנגד לגליזציה מכל סוג. אני מסכים. אבל אם המטרה של הממשלה היא הקטנת ההון השחור, כדאי שתפסיק לדבר על פתרונות קסם בסגנון צמצום השימוש במזומן, ותתחיל לבדוק דרכים אמיתיות לטפל בבעיה.

…מלבד להגביל את האוכלוסייה שומרת החוק

אז נוכחנו לגלות שהמלצות ועדת לוקר לצמצום השימוש במזומן לא באמת יעזרו להקטין את היקף הכלכלה השחורה או למלא את קופת המדינה הריקה. ועדת לוקר מכירה בכך שמרבית המשתמשים במזומן הם אזרחים שומרי חוק, וכי יש צורך אמיתי להשתמש במזומן בקרב תושבי המדינה. מסיבה זו, נמנעת ועדת לוקר מ"ללכת על כל הקופה" ולהוביל למתווה שיעלים את המזומן לחלוטין מהכלכלה. גם אם המזומן היה נעלם לחלוטין, נדגיש, הדבר לא היה מגדיל את קופת המדינה באופן משמעותי. העבריינים לא יכולים לשלם מס גם אם ירצו, וסביר שיעברו לסוגי מזומן אחרים כתשלום (דולרים וביטקוין לצורך הדוגמא).

אמנם המלצות הועדה לא יועילו, אך יש להן פוטנציאל משמעותי להזיק:

ראשית, כל מגבלה על אמצעי התשלום בהכרח פוגעת בפעילות הכלכלית במדינה. אנשים שומרי חוק, שלא מעוניינים להפוך לעבריינים בגלל עבירת מזומן, ייאלצו לבצע עסקאות באמצעים אלקטרוניים אשר יקרים יותר מאשר השימוש במזומן. העברות כספיות בבנק, עמלות סליקת כרטיסי אשראי בחברות כרטיסי האשראי או בפייפאל, כל אלו מטילים עלויות עסקה נוספות על רכישות גדולות המהוות מס על האזרחים. ועדת לוקר אמנם מציעה לקדם ארנקים וירטואלים וכרטיסי דביט זולים יותר, אבל עדיין לא ראינו מדיום זול כמזומן לביצוע רכישות.

שנית, המגבלות על המזומן מהוות פגיעה בזכויות הקניין של אזרחי מדינת ישראל. המגבלות למעשה מונעות מאזרחי מדינת ישראל להשתמש ברכוש שלהם, במקרה זה המזומן, כרצונם. מדובר בהתערבות ממשלתית באשר לאופן השימוש באמצעי התשלום, התערבות מיותרת לחלוטין שכן היא לא תוביל לשום יתרון בעבור המדינה. מה תעשה הממשלה אם הציבור יתחיל לבצע עסקאות מזומן גדולות בדולרים במקום? האם היא תחזיר את הפיקוח על המט"ח שהיה לפני שנות ה-80 ותתחיל לחקור כל אזרח בנוגע לסיבה בגינה הוא מבקש להמיר מזומן? לא ניתן אפילו לנחש את כמות המגבלות הנוספות שתצטרך הממשלה להקים כדי לקיים את המלצות הועדה. תופעה נוספת ולא רצויה (מבחינת המדינה) שיכולה להתרחש היא קידומם של מטבעות אלטרנטיביים ואמצעים נוספים להתחמקות ממס שנמצאים כיום בשוליים. אני מדבר, בין היתר, על הביטקוין ועל מטבעות קריפטוגרפיים אנונימיים אחרים אשר יכולים להפוך את המתווה לחרב פיפיות עבור גביית המס הישראלי.

הרחבה: על הקשר בין מזומן לבין פשיעה

"המזומן הוא חלב האם של הפשע", טוען הקרימינולוג האמריקאי, ד"ר מרכוס פלסון, ואכן יש למזומן יתרונות רבים עבור העבריין – העיקרי שבהם הוא האנונימיות של השימוש בו. ועדת לוקר בחרה שלא להתייחס לאספקט מעניין של הקשר בין מזומן לבין פשיעה שמהותה ניסיון לגזול רכוש. למרות זאת החלטתי להתייחס לנושא ולהסביר מדוע למרות שניתן להוכיח קשר ישיר בין מזומן לבין פשיעה, הקטנת השימוש במזומן עדיין איננה יעד ראוי.

נסו לשים את עצמכם בנעליו של גנב או פורץ. אי שם, ברחובות השקטים והפחות מוארים נמצאות המטרות שלכם – אנשים ובתים. הפרס העיקרי שאתם רוצים לשים את ידיכם עליו הוא המזומן שברשותם. במזומן אתם יכולים להשתמש באופן מיידי, מבלי לחשוף את זהותכם, ומבלי שיוכלו לחבר בין שטר כסף שבידכם לבין שטר כסף שנגנב מאדם כלשהו (הכסף הינו בר-חליפין). כל שאר החפצים הגניבים הם בעלי תועלת נמוכה משמעותית עבורכם. כרטיסי אשראי יבוטלו במהירות לאחר ביצוע השוד, ובהיעדר הקוד המזהה תוכלו להשתמש בו ברכישות בלבד בפרק זמן קצר. חפצים אחרים בעלי ערך יצטרכו להיות מומרים למזומן בתמורה לערך נמוך משמעותית, ויוכלו לקשר אתכם לעבירה שבוצעה.

אין ספק שהתמריץ של העבריינים לביצוע עבירה כמו שוד, כיוס או פריצה לבתים הוא הימצאותו של מזומן. לאחרונה אף הצליחו כלכלנים לכמת את התמריץ של מזומן על פשיעה. במרץ 2014 פורסמה טיוטת מאמר ב-NBER של שישה כלכלנים (Wright et al) אשר חקרו "ניסוי טבעי" שהתרחש בארצות הברית החל משנות ה-90. במהלך שני העשורים האחרונים שונתה תוכנית תשלומי הרווחה בארצות הברית: עד שנות ה-90 קיבלו התושבים שחיו על קצבאות רווחה צ'קים עם תשלומי הקיצבה שלהם. לחלק ניכר מהתושבים הנזקקים לא היה חשבון בנק ולכן היו מחזיקים את עיקר הכסף שלהם במזומן. החל משנות ה-90 דרשה הממשלה הפדראלית לעבור לפורמט המכונה EBT, מה שהוביל להפסקת התשלום באמצעות צ'קים ולקבלת תשלום באמצעות כרטיס דביט נטען במקום (כמו תווי השי הנטענים בכרטיסי אשראי שאנו מכירים בחגים). החוקרים התמקדו במדינת מיזורי, וניצלו את העובדה שהמעבר התבצע בתהליך סדור, אזור אחר אזור, ולא בבת אחת, מה שאפשר להם לבחון את ההשפעה של המהלך על הפשיעה. בכל פעם שאזור מסוים החליף את תשלומי הרווחה מצ'קים ל-EBT, הבחינו החוקרים בירידה בפשיעה באזור זה, תופעה שהם קישרו לירידה בכמות המזומן שבידי הציבור ומכאן לירידה בתמריצים לפשיעה.

בסך הכל מדדו החוקרים שהמעבר ל-EBT הפחית את הפשיעה בכ-9.8%: פריצה לבתים פחתה ב-7.9%, תקיפה ב-12.5% וגניבה ב-9.6%. ההשפעה על שוד וגניבת רכבים לא הייתה מובהקת סטטיסטית. מעניין לציין שההשפעה על מקרי אונס גם הייתה אפסית, מכיוון שאונס איננו פשע שמונע מרצון להתעשר. האם מצאנו סיבה ראויה לצמצום השימוש במזומן?

אז צמצום בכמות המזומן שבידי הציבור מוריד את רמת הפשיעה ברחוב. על אף שועדת לוקר לא התייחסה כלל לטיעון הזה, יכול הקורא להסיק שמדובר ביעד שראוי לשאוף אליו, גם אם עלינו לתת את הדעת על כך שהגבלות על עסקאות במזומן לא יובילו בהכרח לצמצום המזומן שבידי הציבור. אבל בבואנו לבחון את ההשפעות של צמצום המזומן על הפשיעה עלינו להסתכל על מגוון סוגי הפשיעה. פשיעת הסייבר, לדוגמא, נמצאת במגמת עלייה ברורה. ככל שאנשים משתמשים פחות במזומן ומסתמכים יותר על בנקאות אלקטרונית והעברת כספים דיגיטלית, כך עולה התמריץ עבור עבריינים לפעול במרחב הדיגיטלי.

עבריינות האינטרנט היא אמנם פחות אלימה, הרי אף אחד לא חודר באישון לילה לביתכם או מכייס אותכם בפינת הרחוב, אך היא הרסנית הרבה יותר. כייס או פורץ מוגבלים ביכולת שלהם לגנוב כסף – האקר מוצלח יכול, לאחר שהצליח לחדור את הגנות המערכת הממוחשבת של בנק מסוים, לרוקן כמויות כסף גדולות מחשבונות רבים. על ידי צמצום המזומן הקטנו את התמריץ לסוגים מסוימים של עבריינות רחוב, אבל הגדלנו משמעותית את התמריץ לעבריינות סייבר.

סוף דבר

ועדת לוקר קמה כדי לייצר מתווה להפחתת השימוש במזומן, מתוך המטרה הראשית של הגדלת בסיס המס הישראלי ומלחמה בהון השחור. המלצותיה של הועדה לא יובילו לעמידה בתכנית שלה. השקלים שיתווספו לקופת המדינה יהיו זניחים בהשוואה לנזק שהתכנית תייצר לתושבי המדינה. היא תהפוך מאות אם לא אלפי אזרחים נוספים לעבריינים או לחילופין תשית מס פיננסי על רכישות גדולות בידי תושבי ישראל. המלצותיה הן לא יותר מאשר שלילת החירות של אזרחי מדינת ישראל ופגיעה בחופש הקניין שלהם. אני מתנגד למתווה ועדת לוקר, מה איתכם?