רשומת אורח: המקורות הבאושים של חוק כלכלי בישראל

רשומת אורח מאת דרור גולדברג.

בדמוקרטיה הרשות המחוקקת אמורה לחוקק את רצון העם. לפעמים נראה שמה שבאמת קובע הוא כוחן של קבוצות לחץ משחיתות וסחטניות. אבל למעשה, ספר החוקים עב הכרס של ישראל (כ-50 כרכים) כולל הרבה חוקים שלא משקפים את רצונו של אף אחד שחי היום, בין אם הוא אזרח פשוט ובין אם הוא לוביסט. זו שארית מדורות קודמים שהמחוקקים שלנו לא טורחים לבטל או להתאים למציאות אבל יש לה תוקף משפטי כאילו נחקקה היום. לפעמים אנחנו שומעים על “אגודה עותומנית” שמאפשרת לגופים כמו ההסתדרות להיות מושחתים כמו העותומנים (חוק מ-1909) או “פקודת האגודות השיתופיות” (1933) של המנדט הבריטי. אבל המצב חמור בהרבה, כי חוקים ישנים כאלה שעדיין בתוקף בדרך כלל לא הומצאו על ידי העותומנים והבריטים בשנים הנ”ל אלא הועתקו מחוקים עתיקים עוד יותר מארצות אחרות שלא תמיד נחקקו ממניעים ראויים. מאמר זה מביא כדוגמה עצובה את סיפורו של סעיף כלכלי אחד בספר החוקים שלנו ומקורותיו הבאושים.

סעיף 489 בחוק העונשין מכריז: “מטבע או שטר שהם הילך חוקי בישראל, כל המסרב לקבלם בשווים הנקוב, דינו – מאסר שלושה חודשים”. אם זה נראה לכם לגיטימי, ברור שלא גרתם בארה”ב או בבריטניה. הדבר הבסיסי ביותר בכלכלה חופשית הוא חופש המסחר. זה לא עניינה של מדינה נאורה להגיד לי באיזה מוצרים מותר לי לסחור עם עמיתי האנשים הפרטיים בשווקים (אולי למעט נשק וסמים). המדינה גם לא אמורה להכריח אותי לקבל במסחר חפץ שאני לא חפץ בו. האם יעלה על הדעת שהמדינה תחייב אותי כל יום לקנות דגל כהוכחה לפטריוטיות שלי? אז למה אני חייב לקבל שטרות שלה? אבל אולי תאמרו: האין זו משמעותו של “הילך חוקי” (legal tender), שכל אחד חייב לקבל אותו? ממש לא. הילך חוקי (בארצנו אלה השטרות והמטבעות של בנק ישראל) הוא בסך הכל החפץ בו ניתן לפרוע חובות כספיים בדרך שתזכה להכרת בית המשפט. אם אני חייב לך “מאה שקל” מתוקף חוזה, ואני מציע (tend) לך שטר של 100 שקל אז אתה אמור לקבל אותו. אם תסרב ותבקש מבית המשפט שיכריח אותי לשלם בצורה אחרת אז תיזרק מכל המדרגות. אין לך זכות משפטית להתעקש לקבל המחאה, דולרים בשווי 100 שקל, תפוחי אדמה בשווי 100 שקל, או פרור זהב בשווי כזה. זוהי משמעותו של “הילך חוקי” בכל מדינה: הקלה בפרעון חיובים כספיים כדי שלא יוטרדו בתי המשפט. זה שונה בתכלית ממצב שבו ירקן בשוק רוצה לקבל תשלום כאן ועכשיו תמורת הירקות שעל המדף דווקא בדולרים ולא בשקלים – ונזרק בשל כך לכלא על פי סעיף 489.

Legal Tender הילך חוקי

Legal Tender הילך חוקי

אגב, למה שירקן ירצה דולרים ולא שקלים? זה הגיוני אם השקל מאבד מערכו מהר, והעדפה כזו לדולר אכן קרתה הרבה בימי האינפלציה הגבוהה שלנו שהגיעה לשיא של 450% ב-1985. כשנתקלתי לראשונה בסעיף 489 חשבתי לתומי שהוא נחקק כדי להילחם בדולריזציה העממית ההיא. לאחר מחקר לא קצר (ותודה לכם משלמי המיסים על שאפשרתם לי לעשות זאת במסגרת עבודתי באקדמיה), הנה מה שגיליתי: אינפלציה גבוהה היא אכן הסיבה המקורית לסעיף הזה, אבל לא מדובר באינפלציה שלנו אלא באינפלציה שהשתוללה … בעת המהפכה הצרפתית. החוק הועבר משם ועד אלינו על ידי כמה דורות של דיקטטורים וסוציאליסטים קשוחים.

הסעיף נחקק במקור בגלל ההמון הפריזאי הפרוע של המהפכה הצרפתית, אבל לא כדי לרסנו אלא ביוזמתו. היה זה ב-1792, שלוש שנים לאחר תחילת המהפכה. צרפת הכריזה מלחמה על מלכי אירופה ויצאה להציל את נתיניהם המדוכאים. המלחמה מומנה בהדפסת כסף, כמו שעשו בהצלחה המהפכנים האמריקאים שנים ספורות קודם לכן. הדפסה הביאה לאינפלציה, אז מוכרים בשווקים סירבו לקבל שטרות ודרשו תשלום במטבעות זהב וכסף כמו פעם. ציבור הקונים הפריזאי פנה בתלונה לנציגיו הפופוליסטיים בעיריית פריז. אלה נקראו “חסרי מכנסי הברך [היקרים]” ו”הנזעמים”, והם עתידים היו לזכות בהערצתו של מרקס. העיריה דרשה מבית הנבחרים לרסן את חוצפתם של המוכרים. הנבחרים דנו בכך בפחד רק אחרי שהאספסוף פשט על בתי סוהר וטבח באלף אסירים פוליטיים. ב-1793 המצב החמיר. השטרות איבדו מחצית מערכם ומוכרים רבים לא רצו אותם. הצעת חוק חדשה כללה איסור על מוכרים לדחות את השטרות וכן איסור לדרוש תשלום גבוה יותר ממי שישלם בהם ולא במטבעות. ההצעה עברה בקולות מפלגת השמאל שראתה בכך שוחד פוליטי לאספסוף האלים, מתוך תקווה שזה יעיף את הימין בכוח מבית הנבחרים (מה שאכן קרה כעבור חודשיים). מצב השטרות המשיך להחמיר ואיתו גם החוק. העונשים הוחמרו בהדרגה: קנס, מאסר, הוצאה להורג. השיפוט נמסר לבתי דין מהפכניים זריזים. מלשינים על עבריינים קיבלו פרסים. נאסר לדבר בפומבי נגד השטרות. המוכרים המיואשים החלו לשאול קונים מראש איך הם צפויים לשלם. אם הקונים אמרו “שטרות”, נזכרו המוכרים שבעצם אין להם סחורה למכור. ב-1794 התרגיל הזה הוצא מחוץ לחוק. באותה שנה קרס שלטון ה”טרור” (כך נקרא רשמית) של הפסיכופט רובספייר, וגם ערכם של השטרות קרס. החוק הנ”ל, שדיבר על השטרות שכונו assignat ולא על “כסף” באופן כללי, פקע איתם.

הלך חוקי מהפכה צרפתית

בתמונה: רובספייר מאבד את הראש

החוק הוחזר לחיים על ידי משוגע אחר. נפוליאון ציווה על משפטניו להכין חוק עונשין חדש, וזה שיקף את ערכי המשטר, בהם דיכוי ברוטלי של כל התנגדות לקיסר המגלומן. אותם משפטנים היו מעורבים במהפכה וחוקיה, והכירו את החוק שאסר לדחות את כספו של השלטון. הם החיו את החוק הזה כדי לעודד צייתנות לשלטון החדש. מציעים לך כתשלום כסף של הקיסר? קבל אותו, נתין קטן, וסתום את הפה. הפעם לא הייתה מטרה להקל על מימון אינפלציוני של המלחמות כי נפוליאון לא רצה לשחזר את האסון הפיננסי של העשור הקודם. הוא מימן את מלחמותיו על ידי שוד הארצות שכבש. החוק בגירסתו החדשה, עם עונש קנס, נכנס לחוק העונשין של 1810.

גורש נפוליאון, ואחריו באו שלושה מלכים. באביב העמים (1848) מרדו עמי אירופה בדיקטטורים וניסו להקים דמוקרטיות (נשמע מוכר?). צרפת הקימה את הרפובליקה השניה והבוחרים הטפשים בחרו כנשיא את האדם הכי פחות מתאים (נשמע מוכר?). היה זה אחיינו של נפוליאון שבמהרה ביטל את הרפובליקה והפך לקיסר נפוליאון השלישי. הוא חיקה את מורשת דודו בכך שהתערב בארץ הקודש והסתכסך עם רוסיה. מטעמי יעילות, הוא שילב בין השניים. המלחמה שפרצה על רקע המקומות הקדושים ידועה כמלחמת קרים (נשמע מוכר?). לאחר שצרפת ובריטניה עזרו לעותומנים לנצח את רוסיה, הם דרשו מהעותומנים רפורמה חקיקתית כדי שהנוצרים בארץ ישראל יחיו תחת מערכת חוקים נאורה. העותומנים צייתו והעתיקו חוקים מהמערב ובעיקר מצרפת, כולל חוק העונשין. ההעתקה לא הייתה עיוורת ומוחלטת. כל סעיף נדון לגופו. סעיף הכסף הועתק כי אופי המשטר העותומני היה דומה לזה של הדיקטטורים הצרפתים. חוק העונשין (1858) הוחל בכל האימפריה, כולל ארץ ישראל, ומה שיותר חשוב לענייננו – גם בקפריסין.

בריטניה שלטה בקפריסין בפועל מ-1878 ורשמית מ-1914. לאחר מלחמת העולם הראשונה החלו הבריטים לבסס את שלטונם במה שנהייתה עוד מושבה מני רבות. הוחלט להחליף את חוק העונשין העותומני בזה שהיה נהוג במושבות בריטיות באפריקה. החוק הבריטי-אפריקני התבסס על המשפט הבריטי, וכמובן שלא היה בו סעיף כסף כנ”ל, שהרי הבריטים היו אבירי החופש הכלכלי. רובו של חוק העונשין העותומני הושלך לפח בקפריסין, אבל מעט מאוד סעיפים שלו אומצו בחוק הפלילי הקפריסאי (1928), ובהם סעיף הכסף. למה? הבריטים לא התכוונו ליצור אינפלציה ולא הביאו אידיאולוגיה של התערבות במסחר. אבל הם רצו לבסס את שלטונם על אוכלוסיה בלתי לויאלית שברובה רצתה סיפוח ליוון והיו בה קומוניסטים שרצו לחבל בכלכלה. סעיף הכסף גוייס לצורך השלטת משמעת על האוכלוסיה הבעייתית, שעתידה הייתה להתפרע ולשרוף את בית המימשל ב-1931.

לשון החוק מ-1936. פעם העונש הסתכם בקנס כספי בלבד

לשון החוק מ-1936. פעם העונש הסתכם בקנס כספי בלבד (לחצו להגדלה)

מהלך דומה של החלפת החקיקה העותומנית קרה גם במנדט הבריטי בארץ ישראל. ב-1929 קיבל המשפטן הבכיר של המשטר, נורמן בנטוויץ’, הוראה לנסח חוק פלילי שיבוסס על החוק הקפריסאי הטרי. בטיוטה הראשונה שהכין, במאי 1929, בנטוויץ’ אימץ את סעיף הכסף, מסיבות דומות לאלה שבקפריסין. בהמשך השנה התרחשו הפוגרומים (“מאורעות”) שהיכו בהלם את המשטר. כדי לשדרג את סמכות האימפריה לאחר האנרכיה הקצרה, בנטוויץ’ הכין חקיקה נרחבת של לחימה בהסתה, עונשים קולקטיביים, ועוד מטעמים מסורתיים של האימפריה הבריטית הנאורה. הוא אפילו גייס למאבק את סעיף הכסף שהפך בטיוטה הבאה של החוק הפלילי מסתם סעיף בפרק “עבירות קלות” לחלק מסעיף “עבירות נגד סמכות המשטר” עם עונש מאסר. בנטוויץ’ היה יהודי ציוני וזה היה בעוכריו: אחרי שנורה ונפצע על ידי ערבי, הבריטים פיטרו אותו (והוא מונה למרצה באוניברסיטה העברית). כשנרגעו הרוחות, המחליף שלו החזיר את סעיף הכסף לממדיו הטבעיים, וכך נחקקה פקודת החוק הפלילי ב-1936.

עם הקמת מדינת ישראל לא היה זמן לחוקק חוק פלילי חדש, והכנסת ביטלה רק את העונשים הבריטיים הטראומטיים של מוות (למעט נאצים) ומלקות. הפקודה המנדטורית נשארה על כנה, ורק ב-1965 הוגשה הצעת חוק מטעם משרד המשפטים לרפורמה מקיפה בה. רק שלושה סעיפים ש”התיישנו” בוטלו, בהם ניסיון התאבדות והזמנה לדו-קרב (בחיי). הוצע גם שבכל העבירות הקלות יהיה עונש מאסר ולא קנס. ב-1966 התקבלה ההצעה ברובה כלשונה, וסעיף הכסף לא רק ששרד את הרפורמה אלא אפילו קיבל עונש משודרג של מאסר – לראשונה מאז הטרור הצרפתי.

ימי מפא"י העליזים - עונש מאסר על סירוב לקבל הילך חוקי

ימי מפא”י – עונש מאסר על סירוב לקבל הילך חוקי

מדוע לא בוטל הסעיף ב-1966? הוא נשמר על ידי רצף של דיקטטורים מאז נפוליאון, והרי כאן כבר הייתה מדינה דמוקרטית. אכן דמוקרטיה, אבל היו אלה ימי מפא”י. את הצעת החוק הגיש לכנסת שר המשפטים דב יוסף, הידוע לשמצה כ”שר הצנע” מראשית המדינה. בתפקידו הרשמי כשר האספקה והקיצוב (הראשון והאחרון) הוא הוכיח התלהבות קומוניסטית לפקח על כל עסקה ומחיר במשק ודחף את רוב הכלכלה לשוק השחור. לא היה זה אדם שחופש כלכלי יקר לליבו, וסעיף הכסף התאים לו כמו כפפה ליד המתערבת בגסות בכלכלה. שלטון מפא”י בז לחופש כלכלי בכלל ולחופש מונטרי בפרט. אסור היה להחזיק דולרים. נוסעים לחו”ל הורשו להוציא רק מעט דולרים, אפילו אם ברחו לצמיתות מגן העדן הסוציאליסטי, ורובם פנו לשוק השחור ליד סניף בנק ישראל בתל אביב. ככלל לא היה זה עידן ליברלי באף תחום, כמתבקש מ”גבולות אושוויץ”. ערביי ישראל היו עדיין תחת ממשל צבאי עד לסוף 1966.

תפקיד נוסף בהישרדות סעיף הכסף יש למשפטנים יוצאי גרמניה שעסקו בהצעת החוק. בין העולים מגרמניה היו הרבה משפטנים, והם שלטו ללא עוררין במערכת המשפט הישראלית בדור הראשון שלה. בתיקון פקודת החוק הפלילי עסקו מנהל מחלקת החקיקה במשרד המשפטים אורי ידין (נולד כרודולף היינסהיימר) ושופט בית המשפט העליון חיים הרמן כהן. פרופ’ יורם שחר, כיום במרכז הבינתחומי, הראה במחקריו שהם ניצלו את עמדותיהם הבכירות כדי להכניס בעורמה אידיאולוגיה משפטית גרמנית לחוקי ישראל. אידיאולוגיה זו כללה תיעוב של חופש המסחר ה”מופקר” שהביאו הבריטים לארץ. ככלל, ידין וכהן העדיפו משמעת וציות על פני חופש אישי. כהן, לפני שהמציא עצמו מחדש כאביר זכויות האזרח, היה אנטי-ליברלי להחריד כיועץ משפטי לממשלה לאורך כל שנות ה-50. פסקי דין מפורסמים שבהם הפסיד בבג”ץ כנציג הממשלה – ושאותם לומד היום כל סטודנט למשפטים – הבטיחו לכולנו את שלטון החוק, חופש העיסוק, חופש הביטוי, חופש העיתונות, וחופש ממאסר שרירותי, הרבה לפני שנחקקו חוקי יסוד נאורים. ידין כתב בטיוטת הכרזת העצמאות סעיף מדאיג הדורש מהאזרחים “משמעת”, והדברים שכתב בפרשת אלטלנה נשמעים טוב יותר בגרמנית. אוסיף, בזהירות פחדנית של תקינות פוליטית, שאולי (אולי!) יש קשר לכך שהאימרה הייקית המכוננת היא “סדר צריך להיות”. לידין וכהן, אם כן, לא הייתה שום בעיה עם סעיף שפוגע בחופש המסחר וכופה סדר בשווקים וצייתנות של המוכרים.

מאז 1966 לא השתנה שום דבר מהותי. ב-1977 הפכה פקודת החוק הפלילי המנדטורית לחוק העונשין, וסעיף הכסף קיבל את המספר 489. למחוקקים לא אכפת מהחוק העיקרי שבגללו או בזכותו אנשים נכנסים לכלא. מדי פעם יש תיקון פה ושם, אבל חקיקת חוק עונשין חדש לא מעניינת אף אחד.

מה החשיבות של הסיפור הזה? אודה שסעיף 489 לא ידוע כמעט לאף אחד, ולא ידוע לי אם ומתי מישהו הועמד לדין לפיו. אבל לקיומו של הסעיף יש חשיבות מעשית וסמלית. מבחינה מעשית, יכולה הממשלה מחר להחליט על אינפלציה של אלף אחוז (חוק בנק ישראל החדש לא ימנע זאת), ומשרד המשפטים יוכל להשתמש בסעיף זה כדי למנוע מאיתנו לברוח לדולר ולהעמיד את הממשלה הסוררת במקומה. מבחינה סמלית, יש בתוקף סעיף הזוי שמקומו לא יכירנו במדינה עם חופש כלכלי ופוליטי, ועוד בחוק העונשין עם עונש מאסר. זה מביך אותי כישראלי כי חוקים כאלה נפוצים כמעט רק בעולם השלישי. אלה סיבות מספיקות לביטול הסעיף, והדבר אפשרי, כפי שהוכיחה הקהילה ההומוסקסואלית שהביאה לביטול הסעיפים הנשכחים נגדה בחוק העונשין. ביטול הסעיף צריך להיות חלק קטן מחוק חופש כלכלי מקיף שצריכים ליזום הארגונים העוסקים בקידום העניין – המפלגה הליברלית, פורום קהלת, עומר מואב, ומכון ירושלים לחקר שווקים.

לא כל חוק ישן או זר הוא פסול בעיקרון. יכול להיות חוק נפלא מסין או מהתלמוד, אבל הסיכוי שחוק מתאים למציאות ולאידיאולוגיה שלנו פוחת עם השנים ועם המרחק התרבותי. הסעיף הנדון חוקק, אומץ, ושרד כדי לקדם מטרות שהיום נראות לרובנו פסולות, ואנחנו אפילו לא מודעים לכך. הסעיף הזה צריך ללכת כי הוא לא ראוי כאן ועכשיו. תפקידה של ההיסטוריה המשפטית (מה שקראתם לעיל) הוא להוסיף למוטיבציה את מימד הבושה. ברמת המאקרו, זו אנקדוטה שמלמדת משהו מדאיג על ספר החוקים שלנו. עוד כמה שלדים עבשים כאלה מתחבאים בו ומשקפים את ההיסטוריה הדיקטטורית/סוציאליסטית של אירופה ושלנו? רבים מהם בוודאי כן משפיעים בפועל על הכלכלה.

מה שבטוח, לו היו יודעים מנהיגי הטרור הצרפתי של 1793 שמדינת יהודים נאורה תשמור את אחד מחוקיהם אחרי תשעה דורות, הם היו מתים מצחוק עוד לפני שהגיליוטינה הורידה להם את הראש.


דרור גולדברג הוא מרצה בכיר במחלקה לניהול ולכלכלה באוניברסיטה הפתוחה. לאתר האישי.

מאמר זה מבוסס על:

Goldberg, Dror. “Forced Money: Legal Development of a Criminal Economic Rule”. 

Comparative Legal History, vol. 4, issue 2, pages 162-180, 2016